美国的《通胀削减法案》（IRA）若想发挥最大效力，靠的不是大手笔发补贴，而是要先允许基建项目立项。但这条路上仍有一个巨大的障碍需要扫除。

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最近几周，美国可再生能源开发商和大石油公司坐在了谈判桌的同一侧，希望共同游说美国国会，就联邦许可改革达成协议。

已于2022年8月通过的IRA，内含美国历史上最大规模的清洁能源投资。这项法案提供了丰厚的优惠政策，比如将向购买太阳能电池板的人提供信贷，给符合条件的电动汽车高达7500美元的税收抵免，并为帮助建造清洁能源的企业提供联邦贷款。

投资咨询公司BCA Research美国资产部首席策略师唐克尔（Irene Tunkel）此前对第一财经记者称，如果该法案落地，不仅对可再生能源和电动汽车行业有利，也将为工业公司创造巨大机会，因为这些公司可以建造和提供可再生基础设施。生产和服务于风力涡轮机（GE）和太阳能电池的公司也将从该法案中获得更多收入。

然而，美国联邦环境法的“大宪章”，即《美国国家环境政策法》（NEPA）则成了一只“拦路虎”。该法案冗长的许可程序曾多次使能源项目流产。去年，中间派民主党参议员曼钦（Joe Manchin）提出的几项改革方案也都以失败告终。

现在，一个权力割据的美国国会和白宫是否能够合作解决这个问题？

NEPA为什么会阻碍IRA

为了保护环境，美国国会在上世纪50年代通过了一系列环境法案，如NEPA、《清洁空气法》和《清洁水法》等。其中NEPA规定，所有联邦机构必须在公共基础设施项目的决策中考虑环境因素，并允许项目所在社区也参与否决。

然而，随着美国希望过渡到清洁能源时代，风能、太阳能、核能和水电等项目需要快速且低成本地落地。但NEPA漫长的许可程序却阻碍了这一进程。

例如，2001年，鳕鱼岬海上风电场（Cape Wind）项目希望在科德角海岸建造美国第一个海上风电场，但这遇到了从利益集团到议员的连续诉讼。尽管该项目最终赢下所有官司，却耗费了十六年。这也导致该项目错过施工期限，被迫宣告叫停。

据美媒报道，平均而言，风力发电项目可能需要四到六年的时间才能通过许可程序。此外，任何被认为对环境有重大影响的项目都会触发环境影响声明（EIS）。根据白宫环境质量委员会2020年的一项报告，作为NEPA审查的最主要形式，完成EIS的中位时间是3.5年，审查报告的长度平均达到661页。其中，美国交通部主导的EIS需要6年多时间，而美国农业部主导的EIS需要3年多时间。美国能源部报告说，在2003年至2012年期间，其EIS报告的完成成本中位数为140万美元。

这严重影响了绿色项目的推进。目前，美国只有42兆瓦的海上风力发电项目在运行。高达18581兆瓦的海上风力发电仍处在环境审查环节中。大多数在建的风能项目都停留在许可阶段，只有21%的计划项目在施工中。

根据布鲁金斯学会提供的数据，在一项关于美国西部和西南部《清洁水法》第404条审查的研究中，一些可再生能源建设所需的关键许可证平均需要400多天才能获得。

据美媒报道，尽管NEPA生效后对环境保护发挥了巨大作用，但在NEPA的程序下，所有项目都可能被视为对环境有负面影响，其中也包括清洁能源项目。

可再生能源和石油开发商意见统一

如今，美国可再生能源开发商称，在NEPA规则下，其发展计划正在碰壁。

例如，他们可能不得不建造数千英里的高压输电线路，将可再生资源的电力输送到城市地区，但这实施起来难度太大。“现在我们有了IRA，关于获得资本和税收减免政策的不确定性已经消失。决定性因素其实是传输。”大型风能和太阳能开发商Apex清洁能源公司首席执行官古德温（Mark Goodwin）说。

美国普林斯顿大学的研究显示，为了释放IRA的全部减排潜力，输电规模的增速必须比过去十年翻一番，达到平均每年约2.3%。否则，减排效果将降低80%。

同时，美国石油和天然气公司的高管说，现在几乎不可能在美国一些地区建造大型管道。这意味着，一些矿藏的开发将无法实现。

石油生产商康菲石油公司（ConocoPhillips）首席执行官兰斯（Ryan Lance）在3月的CERAWeek能源周会议上表示，如果不对低碳能源基础设施的建设简化许可程序，拜登政府的IRA目标在程序上是不可能实现的。

“如果我们不能从阿拉斯加州获得（石油），我们也会在某个地方获得。但这些地方的环境标准可能比阿拉斯加州的标准要低。”兰斯警告称。

美国国会的反应

3月30日，美国众议院以225比204票通过了《降低能源成本法》。该法案反映了众议院共和党人在能源政策方面的优先事项，即促进美国国内化石燃料、关键矿物的生产，以及加速能源基础设施和天然气管道的建设。该法案还废除了IRA中的气候变化计划，如270亿美元的温室气体（GHG）减排基金和甲烷费，以及其他条款。

在许可方面，该法案一定程度上简化了NEPA下能源项目的审批程序，比如限制了能源项目的环境审查范围，并禁止联邦机构考虑间接和累积的环境影响。为了限制许可过程中的延误，该法案要求环境评估在一年内完成，环境影响报告也必须在两年内完成。该法案还将司法干预限制在环境审查完成后的120天内。

目前，该法案已被送往参议院进行审阅。尽管参议院的两党都有支持许可改革的参议员，但他们所提出的政策方向是不同的。

例如，共和党人和曼钦等中间派民主党人希望通过对NEPA进行重大修订，以放松许可（主要是天然气管道）。另一方面，大多数民主党参议员则寻求改革清洁能源和其他可再生能源的许可程序。具体来说，民主党人希望赋予美国联邦能源委员会更多权力来批准州际输电线路，但共和党人则认为这是对各州权利的侵犯。

白宫则非常不看好《降低能源成本法》。如果该法案在参议院被讨论和通过，预计总统拜登将行使否决权。白宫在3月27日发表的一份声明中说，该法案将“以一个薄薄的污染许可证来取代支持消费者的政策”。